中國法學會行政法學研究會課題組：新時代法治政府建設面臨的整體形勢及完善建議
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黨的二十大報告指出，法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）強調，“深入推進依法行政”。深入推進依法行政，加快建設法治政府，既是全面推進依法治國的關鍵環節，也是順利實現中國式現代化的重要保障。
法治政府建設的總體形勢及面臨的多方面挑戰
黨的十八大以來，我國法治政府建設取得了歷史性成就，從搭建制度框架的初步階段，邁入了追求制度實效的縱深階段。
當前法治政府建設的總體形勢。一是法治政府建設進展迅速但不平衡、不充分。中國政法大學法治政府研究院對2023年全國百城法治政府評估發現，東部地區整體好于中西部地區；低層級政府法治建設還有短板。二是法治政府建設對法治國家、法治社會建設的示范帶動作用日漸彰顯，但部分領域還存在形式主義問題。中國政法大學法治政府研究院與中國司法大數據研究院合作的抽樣統計數據顯示，在與群眾權益關系密切、容易引發訴訟的行政強制案件中，行政行為被法院認定不存在違法的僅有42.16%，而其中強制拆除案件僅13.12%。三是法治政府建設與社會主義現代化建設的各項需求結合更加緊密，對法治政府建設提出新要求。比如，發展新質生產力，需要完善、創新、創造與之相適應的包容審慎監管方式。四是法治政府建設面對的復雜價值沖突增多，需要精細化平衡好各類價值。如，一些地方行政許可因當事人提供虛假材料而行政機關未盡到審查義務，被認定違法。
法治政府建設面臨的多方面挑戰。一是依法行政的法律制度體系有待進一步健全。缺乏基礎性、統領性、一般性行政法，且時效性有待加強。如2003年制定的《中華人民共和國行政許可法》滯后于改革實踐。二是政府職能優化需加速推進。部分地方政府在具體領域過度介入市場活動，實施地方保護和行政壟斷等，對事前管制手段存在路徑依賴，推進事中事后監管手段不足。三是行政決策科學化有待加強。《重大行政決策程序暫行條例》設定了公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程序，但在有的地方實踐中流于形式。四是行政執法不規范沒有得到根治，選擇執法、逐利執法、“小過重罰”、“天價罰單”等現象時有發生。五是行政爭議解決機制的效果還需進一步提升，有的地方信訪法治化水平低。六是公務人員依法行政意識和能力有待加強。部分領導干部存在以權壓法，執法不嚴、粗暴執法，干預司法、徇私枉法等問題。
推進法治政府建設的重點任務
完善行政法律體系。一是加強規范共同行政活動的立法。加快制定《行政執法監督條例》《行政規范性文件制定程序條例》。《國務院行政機構設置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等效力位階較低，應上升為法律。《決定》提出“推進政府機構、職能、權限、程序、責任法定化”，這要求加快行政組織和程序立法。二是加快法律修改。抓緊修改《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國國家賠償法》《優化營商環境條例》等重要法律法規，回應時代需求。例如，對于有些地方決策過于隨意的問題，可通過修訂《優化營商環境條例》予以應對。三是加快推進新興領域立法，推動新質生產力發展，完善政府治理體系。發展新質生產力需要調適法律規則和政府治理體系，破除阻礙創新的規則，調整監管方式。應加快人工智能、生物醫學等新興領域立法。通過立法引導監管理念轉型，強化企業治理、科技倫理審查、第三方審計、監管沙盒等新型規制。四是適時推動行政基本法典編纂。法典編纂既可以有效整合散見于政策文件中的行政法基本原則，形成統率整個行政法律規范體系的價值指引，也可以實現對行政行為的全覆蓋，增強法律規范的體系性。
加快政府職能轉變。政府承擔的最重要職能之一是政務服務。《決定》提出“促進政務服務標準化、規范化、便利化，完善覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺”。應厘清政府和市場、政府和社會的關系，推動有效市場和有為政府更好結合。通過完善公平競爭審查制度，加強對行政性壟斷的監管執法，促進全國統一大市場形成。科學合理設定政府監管職責，增強監管規則的明確性、公平性、可預期性，加強對各類監管措施的評估，提升監管精準度。要通過法治方式促進政府積極履行公共產品的供給職能。推動法治政府和服務型政府建設深度融合，提高政務服務效能和水平，增強各級政府對公共需求和公眾問題的感應能力、回應能力和解決能力，引導公眾在法治軌道上表達意見和訴求，實現政府與社會公眾的良性互動。應重點強化政務誠信機制建設，營造市場化、法治化、國際化一流營商環境。
提升行政決策法治化水平。要進一步強化領導干部依法決策的意識，嚴格執行《重大行政決策程序暫行條例》規定的決策程序，提升制度實效。《決定》要求“完善重大決策、規范性文件合法性審查機制”。要加強行政決策的合法性審查和執行評估，統籌重大行政決策事前事中程序控制與事后問責，將是否合法決策，是否遵守決策程序制度作為考核、審計、問責的重要內容，公開發布重大行政決策問責典型案例，形成有效警示效果。
全面推進嚴格規范公正文明執法。行政執法協調監督工作體系建設應聚焦于解決行政執法領域系統性、結構性的問題，避免過多介入個案糾紛。建議推動建立統一的行政執法信息平臺，匯總公眾投訴和行政復議、行政訴訟等信息，加強數據統計、分析、研判。將行政執法協調監督與法治政府建設督查結合起來，對具有普遍性、典型性、趨勢性的問題加強監督和督查整改。《決定》提出，要“深化行政執法體制改革，完善基層綜合執法體制機制，健全行政執法監督體制機制。完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度，推動行政執法標準跨區域銜接。完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度”。這都是對已有改革事項的不斷深化，需進一步完善相關體制機制，健全相關制度，推動全面落實。
完善行政爭議化解的體制機制。《決定》提出“健全行政復議體制機制”。應抓緊修訂行政復議法實施條例，確保全面、準確實施新修訂的行政復議法。應突出行政復議便民、高效、實質性化解爭議等方面的優勢，充分發揮其化解行政爭議主渠道作用。要依法推動行政復議決定文書上網公開等制度。加強行政應訴工作，落實行政機關負責人出庭應訴制度，優化府院、府檢聯動機制，加強行政復議、行政裁決、行政訴訟與信訪、人民調解等機制的銜接，通過行政復議、行政訴訟等爭議解決機制發現短板，促進依法行政水平提高。
抓住領導干部這個“關鍵少數”。領導干部的思想和行動對法治政府建設具有重要示范意義。新修訂的《中華人民共和國國務院組織法》規定國務院組成人員應模范遵守憲法和法律。應加強依法行政能力建設，持續落實好公職人員憲法宣誓、領導干部學法用法等機制，不斷豐富法治教育培訓形式。完善對領導干部依法行政情況的績效考核，建立科學合理、維度豐富的考核評價指標體系，優先提拔使用法治素養好、依法辦事能力強的干部，形成鮮明的用人導向。
加快推進法治政府建設的具體工作建議
加強法治政府建設的頂層設計和規劃。目前，《法治政府建設實施綱要（2021—2025）》已進入最后執行期。應在系統評估其實施效果的基礎上，認真貫徹落實黨的二十大和二十屆三中全會精神，結合“十五五”規劃的起草，提早部署《法治政府建設實施綱要（2026—2030）》的研究起草工作。
針對性解決法治政府建設的突出問題。當前，法治政府建設呈現出“木桶效應”，諸如行政執法、政府誠信等短板可能影響法治政府建設整體效果。應強化攻堅克難意識，建立常態化機制解決法治政府建設突出問題。一是加強發現普遍性問題的能力，利用“互聯網+督查系統”、司法大數據等資源，錨定依法行政突出問題。二是加強針對性解決問題的能力，通過出臺指導意見、開展專項治理、問責、發布典型案例等方式形成有力的法治監督機制。
健全對相關制度和措施的評估和動態調整機制。針對“重制度建設，輕制度實施”等情況，應強化制度評估和評估結果應用機制。目前，《中華人民共和國行政處罰法》等法律已經作出了類似規定。但這類效果評估還沒有成為一般性理念，缺乏制度化、規范化的頂層設計。建議通過制定專門的法律、行政法規或制發指導性意見等方式，推動制度評估常態化、規范化、法治化。
推動數字政府與法治政府建設更好結合。近年來，數字技術為政府工作賦能增效，但也出現了數據濫用、算法歧視、數字“鴻溝”等問題。《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》雖規定了相關措施，但還需根據時代發展進一步深化。建議國務院層面關注數字化行政，評估數字化行政的法律需求，通過推動立法、出臺指導意見或規劃等方式確立基本規則。
本文為中國法學會部級法學研究重點委托課題“習近平法治思想中的法治政府理論”〔課題編號：CLS（2024）ZDWT25〕的研究成果。
（課題組成員：馬懷德、李洪雷、林華、李策）